Suite RAPPORT BALLADUR

Les propositions du rapport Balladur : pour l’AMGVF, le temps du

débat est venu

L’Association des Maires de Grandes Villes de France a pris connaissance des propositions du rapport du Comité pour la réforme des territoires, remis ce jeudi 5 février 2009 au Président de la République. Elle rappelle qu’elle avait contribué au débat public en proposant, sur la base du volontariat, la création de collectivités uniques qui dépassent les logiques institutionnelles. L’AMGVF approuve les orientations prises en matière d’intercommunalité. Par ailleurs, si la création de métropoles va dans le sens d’une meilleure reconnaissance du fait urbain, Michel DESTOT, Président de l’AMGVF, Député-Maire de Grenoble, s’interroge sur le seuil de 11 métropoles créées par la loi. Il souhaite que l’Etat privilégie une démarche basée sur le volontariat.

L’AMGVF regrette que le Comité Balladur n’ait pas pris en compte tous les aspects des réalités urbaines en se limitant à des critères démographiques. En effet, le rapport n’évoque pas les réseaux de villes qui constituent pourtant de nouveaux espaces de coopération entre aires urbaines multipolaires, favorisent une meilleure intégration des potentiels, des acteurs et des projets et permettent à nos villes, de taille modeste, de compter en Europe (par exemple Metz-Nancy).

Par ailleurs, sur le volet des finances locales, l’AMGVF s’oppose à la proposition de laisser au Parlement la définition d’un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale. « c’est remettre en cause l’autonomie des collectivités locales » affirme Michel DESTOT. Et d’appeler à une véritable réforme de la fiscalité locale plutôt qu’à un nouveau démantèlement de la Taxe Professionnelle.

Pour Michel DESTOT « le moment de la concertation est venu ». L’AMGVF milite pour un dialogue partagé non seulement avec l’Etat mais entre élus locaux qui doivent bénéficier d’une liberté de choix. « Une démarche autoritaire conduirait à la division des élus locaux, défendant alors leurs périmètres d’actions et leurs compétences » ajoute t-il.

Dans cet esprit, l’AMGVF rencontrera prochainement Claudy LEBRETON, Président de l’Assemblée des Départements de France et invite Gérard COLLOMB, Président de l’Association des Communautés Urbaines de France, Sénateur-Maire de Lyon, à participer à ses travaux sur le volet urbain de la réforme des territoires, lors du bureau de l’AMGVF à Bordeaux, chez Alain JUPPE.

Réformer l’Etat : Propositions du PS pour une réforme des collectivités territoriales.

Il faut un État stratège qui assume pleinement ses missions régaliennes en matière d’emploi et de justice notamment, finance et encadre les grandes priorités nationales et garantisse la solidarité nationale. Dans ce cadre, l’État doit supprimer les doublons de services entre les régions et les départements et ses fonctionnaires. L’État doit aussi arrêter de recentraliser des actions pourtant déléguées aux collectivités, comme la formation professionnelle ou l’insertion économique des jeunes.

Achever l’intercommunalité et en améliorer la qualité et la légitimité démocratique

Les socialistes sont favorables à la fixation d’une date butoir pour l’achèvement de regroupement des communes en communautés urbaines, communautés d’agglomérations ou communautés de communes. Mais il est nécessaire dans ce cadre d’améliorer la carte intercommunale. La solidarité doit inclure dans le projet communautaire les communes les plus défavorisées. Il est également indispensable de veiller à ce que les périmètres des intercommunalités coïncident avec les bassins de vie et d’emplois pour éviter les regroupements d’opportunité politique qui ne sont pas fondés sur un vrai projet commun. Par ailleurs, les socialistes estiment qu’il faut supprimer les SIVU et les SIVOM, des formes de regroupements qui font doublons à l’intérieur des communautés. Enfin, il faut démocratiser davantage les communautés en organisant l’élection de leur exécutif, soit par un système proche de celui des arrondissements à Paris, Lyon ou Marseille, soit par l’élection d’une partie du conseil communautaire au suffrage universel direct, l’autre partie étant constituée par les maires.

Clarifier les compétences respectives des régions et des départements

Il est nécessaire de mieux clarifier les compétences entre régions et départements. Déjà plus de 80 % des actions des régions et des départements sont spécialisées. La loi doit les reconnaître. Dans le cadre européen, les régions ont vocation à se renforcer, devenant l’échelon pertinent d’action et de structuration du territoire. Concernant les départements, la quasitotalité des budgets va à l’action sociale, aux investissements routiers et à l’aide aux communes. Ils assurent la solidarité entre les personnes (RMI, APA…) et vis-à-vis du territoire. Reconnaître ces blocs de compétences est essentiel. Il existe également des compétences partagées en matière de culture, de sport ou de développement économique (10 à 20% des budgets des régions et départements). Le PS propose qu’un chef de file soit désigné, principal co-financeur du projet. Ainsi, il faut limiter les financements croisés entre les collectivités en réservant les co-financements aux collectivités « supra » : une commune pourrait voir son projet financé au mieux par l’intercommunalité, le département, la région, l’État et l’Europe. Le département ne pourrait faire financer ses projets que par la région, l’État, l’Europe.

Associer les collectivités décentralisées à la définition du plan de relance

Les collectivités réalisent les trois quarts des investissements publics. Le prochain plan de relance devrait faire l’objet d’un contrat entre l’État et les collectivités locales. Au-delà de cet important projet, une conférence nationale devrait réunir régulièrement l’État et les collectivités locales.

Respecter les échéances démocratiques

Le mode de scrutin des élections municipales et régionales est satisfaisant. Nous souhaitons que le seuil pour la proportionnelle aux élections municipales soit abaissé pour assurer la parité, la diversité et une représentativité plus large. Par ailleurs, les socialistes estiment que le renouvellement en une seule fois de l’assemblée départementale doit devenir la règle. « Notre réforme veut des régions fortes, capables d’être des partenaires de l’État et de l’Europe, des départements responsables de la solidarité et des communes en charge de la proximité et regroupées en intercommunalités pour leurs projets de développement », soulignent les socialistes.

Réaction de l’AdCF au rapport Balladur

sur la reforme des collectivités locales

Réunies le 26 février et le 3 mars, les commissions Institutions et finances de l’AdCF ont procède a l’examen attentif des conclusions du rapport dans sa forme définitive.

Dans son économie générale, les conclusions du rapport Balladur répondent

positivement a nombre de propositions et d’analyses de l’AdCF (cf. les 40

propositions de l’AdCF adressées en janvier dernier), plus particulièrement en ce

qui concerne son volet local ; l’intercommunalité étant clairement désignée

comme l’une des principales institutions territoriales a renforcé.

En revanche, l’AdCF formule un certain nombre d’interrogations ou de regrets sur

certains volets du rapport.

1.      Les motifs de satisfaction

Sur le volet local (communes intercommunalité) :

L’AdCF a pu se féliciter de retrouver parmi les propositions :

‐ L’objectif d’achever la carte de l’intercommunalité durant le mandat (même si

l’échéance proposée apparait trop tardive et trop proche des renouvellements

municipaux), (= proposition n°1 de l’AdCF),

‐ Le principe d’une élection directe des conseillers communautaires a partir d’un

scrutin municipal (= proposition n°2 de l’AdCF),

‐ l’abaissement du seuil des communes regies par le scrutin de liste (500

habitants), (= proposition n°2 de l’AdCF),

‐ des mesures pertinentes et précises visant à facilité la réduction des syndicats

de communes, (= proposition n°4 de l’AdCF),

‐ La préservation de la clause de compétence générale au niveau local (=

proposition n°12 de l’AdCF),

‐ L’objectif de renforcer les compétences stratégiques de l’intercommunalité et

notamment la compétence de réalisation des PLU (= proposition n°3 de l’AdCF).

Sur le volet financier et fiscal :

L’AdCF peut se féliciter de voir le rapport appeler :

‐ Au maintien de l’équilibre entre impôts «  ménages »et impôts «  entreprises »  au

sein des recettes des collectivités,

‐ A une nouvelle imposition locale des entreprises fondée sur la valeur ajoutée, (=

proposition n°32 de l’AdCF),

‐ A une répartition des ressources visant à n’appliquer a terme qu’un seul taux a

une même assiette (= proposition n°27 de l’AdCF),

‐ A la rénovation de la fiscalité foncière et de la taxe d’habitation a partir des

valeurs locatives réactualisées régulièrement âpres concertation avec les élus (=

proposition n°33 de l’AdCF).

L’AdCF considère au demeurant que les pistes proposées pour compenser la

suppression de la taxe professionnelle ne répondent pas a l’ampleur des enjeux et ne

sont manifestement pas abouties, compte tenu de la précipitation dans laquelle celles‐ci

ont du être élaborées. L’AdCF demande qu’une part beaucoup plus importante des

impôts de remplacement soit fondée sur les cotisations a la valeur ajoutée des

entreprises, à partir d’un élargissement des assujettis à cette cotisation. Elle veut

également s’assurer qu’une part de ces cotisations assises sur la valeur ajoutée servira a

compenser les pertes de recettes de taxe professionnelle du bloc communes intercommunalités; principales bénéficiaires a ce jour de l’impôt économique local.

Sur les métropoles :

L’AdCF se satisfait de l’ambition donnée a l’organisation des métropoles françaises et au

renforcement de la cohérence des politiques urbaines.

Elle a préconise le renforcement des techniques d’appels de compétences (et des

ressources afférentes) mais également suggère d’expérimenter une unification

institutionnelle des métropoles et des conseils généraux (= proposition AdCF n°22, cf.

rapport Warsmann‐Urvoas).

Le rapport Balladur s’inscrit dans cette orientation. Le rapport va meme plus loin en

transformant les métropoles en collectivités de plein exercice avec une évolution du

statut de leurs communes membres.

L’AdCF considère qu’un débat doit être ouvert a ce sujet et permettre de résoudre

certaines questions techniques. Le rapport n’évoque pas, par exemple, le redécoupage

des limites départementales autour des métropoles, ce qui posera la question de leur

cohérence géographique mais aussi du devenir des espaces extra métropolitains des

départements concernes (ex. Comminges ou Lauragais dans la Haute Garonne, Saint‐

Malo ou Vitre en Ille‐et‐Vilaine, Aix‐en‐Provence ou Etang de Berre dans les Bouches du

Rhône).

L’AdCF se satisfait également que la mesure visant à créer des ≪ communes nouvelles ≫

soit préconisée sur la base du volontariat.

2. Les sujets d’interrogation

L’AdCF considère que des interrogations importantes demeurent sur des sujets

sensibles et sur les options retenues par le comite s’agissant notamment :

‐ du mode d’élection et de la circonscription retenue pour les conseillers

territoriaux communs aux assemblées départementales et régionales,

‐ de la structuration du ≪ Grand Paris ≫ sous la forme d’une collectivité supra locale

intercalée entre la région et le niveau communal (avec dissolution programmée

des intercommunalités).

Sur le mode d’élection des « conseillers territoriaux » :

L’AdCF a souhaite que soient renforcées les modalités de coordination entre

départements et régions afin d’assurer la cohérence des grandes politiques publiques

(cf. collèges Lycées ; routes/ferroviaire…) et identifier des « chefs de file »  ou « autorités

Organisatrices » des politiques publiques.

Tout en percevant l’intérêt d’élus communs aux assemblées départementales et

régionales pour assurer ces coordinations (à l’instar des relations communes intercommunalités ; a la différence prés que les intercommunalités procèdent des communes et ne constituent pas des collectivités de plein exercice), l’AdCF ne s’est pas prononcée en faveur d’un mode de scrutin particulier.

Elle considère néanmoins que :

‐ Le cadre cantonal n’est plus adapte aux réalités contemporaines et conduit a des

disparités excessives de représentativité démographique,

‐ le scrutin uninominal a pour effet de contrarier l’effort de féminisation de la vie

publique et la représentation de la diversité des sensibilités politiques.

L’AdCF prend acte de l’impossibilité, a Constitution constante, de panacher les modes de

scrutin pour composer des assemblées locales. Elle considère au demeurant que cette

contrainte conduit le comite Balladur à proposer des scrutins d’arrondissement, fondes

sur un système de proportionnelle de liste, dont la généralisation pourrait tendre a

fragiliser la cohésion et la lisibilité des futurs exécutifs ainsi que la cohérence des

politiques régionales dans des domaines pourtant essentiels de notre compétitivité

(enseignement supérieur et recherche, développement économique, formation

professionnelle, transports interurbains…).

Il serait souhaitable qu’’un débat de fond soit engage a ce sujet d’ici 2014, prémuni de toute considération partisane, et motive par le seul souci d’approfondir la décentralisation de notre pays a travers des régions fortes, assises sur des majorités stables et dotées d’exécutifs clairement identifies par nos concitoyens.

L’importance d’un tel sujet mériterait une révision constitutionnelle si celle-ci s’avérait nécessaire pour parvenir aux bons équilibres entre représentation des territoires et cohérence régionale.

Sur le «  Grand Paris » :

L’AdCF s’est toujours montrée consciente de la nécessite d’adaptations législatives aux

singularités de la «  zone dense » de l’Ile‐de‐France. Elle a appelé à un traitement

spécifique de son organisation institutionnelle (cf. proposition n°5 de l’AdCF) et a

participe aux débats en présentant plusieurs scenarios en 2007 lors de son Congres de

Paris.

Le rapport Balladur opte pour un scenario proche de celui préconise par le rapport du

sénateur Dallier, à savoir la constitution d’une collectivité sui generis, de nature supra communale, issue de la fusion des 4 conseils généraux de la zone dense mais aussi de l’absorption des compétences intercommunales (syndicats techniques ou

communautés) voire communales (Plans locaux d’urbanisme). Par-delà les enjeux

politiques d’une telle option, cette dernière pose de véritables questions de

gouvernance.

1. Elle interdit de fait aux maires du Grand Paris toute possibilité de coopération

Intercommunale.

2. Elle n’associe pas les maires au fonctionnement de l’autorité du Grand Paris

(contrairement au Grand Londres) tout en les dépossédant de compétences

importantes (urbanisme, habitat, déchets, eau, transports…)

3. Elle conduit à la constitution de deux collectivités «  supra locales » concurrentes

(Grand Paris et région Ile‐de‐France) et a un conflit prévisible de leadership.

4. Elle propose un périmètre que nombre d’observateurs avises considèrent comme

Trop vaste pour gérer des services de proximité mais trop étroit pour définir les

grandes stratégies de l’agglomération physique (transports, développement

économique, aménagement…) puisqu’elle exclut les grands pôles structurants

(Roissy, Orly, Saclay, Cergy…) du modèle polycentrique poursuivi depuis Paul

Delouvrier.

Les regrets de l’AdCF :

L’AdCF considère que le rapport Balladur est demeure trop silencieux sur l’organisation

territoriale de l’Etat alors que l’action de ses services est totalement au cœur des

problèmes d’enchevêtrement de compétences, de financements croises, de dilution des

responsabilités… évoques dans le diagnostic.

L’AdCF rappelle que les financements croises les plus importants s’opèrent au sein des

politiques contractuelles initiées par l’Etat dans le cadre des contrats de plan Etat région

mais aussi des appels à projets engages par les ministères et les grandes agences

nationales (ANRU, AFITF…). Ce sont également sur des maitrises d’ouvrage d’Etat que

les financements croises atteignent les niveaux les plus élèves (universités, lignes a

grande vitesse, monuments historiques…).

De même, il semble impossible de présenter l’évolution des dépenses publiques locales

depuis 1982, même hors transferts de compétences, sans prendre en compte la

profonde transformation des pratiques budgétaires de l’Etat depuis la fin des années

1980.

L’AdCF rappelle :

‐ Qu’il est nécessaire de distinguer dans les dépenses publiques locales celles

découlant de choix de gestion locaux de celles, croissantes, afférentes aux normes

et obligations nouvelles fixées par l’Etat,

‐ Qu’il n’existe quasiment plus de grands programmes nationaux d’investissement

ou de grands plans nationaux qui ne fassent appel aux concours des collectivités.

Elle s’étonne que le rapport n’évoque pas cette profonde transformation des rapports

entre l’Etat et les collectivités.

Enfin, l’AdCF regrette que le rapport n’ait pas pu apporter davantage de clarification

dans la répartition de compétences, même si quelques évolutions sont suggérées pour

préciser certaines compétences d’attribution exclusives et combiner celles‐ci avec la

limitation de la clause de compétence générale.

L’AdCF avait propose que soient identifies de veritables ≪ chefs de file ≫ ou ≪ autorités

organisatrices ≫ des politiques publiques, dotes d’un pouvoir réglementaire autonome.

Elle prend acte des analyses du rapport qui soulignent les difficultés juridiques

d’avancer dans cette direction compte tenu de l’interprétation donnée au principe de

non tutelle d’une collectivité sur une autre, devenu de portée constitutionnelle depuis

2003.

L’AdCF déplore l’impossibilité actuelle de donner une véritable consistance juridique a

la notion de «  chef de file ». Elle souhaiterait que toute révision constitutionnelle future

permette des évolutions sur ce point, même si le rapport Balladur n’en préconise pas

dans l’immédiat.